“扰乱”政府采购秩序，市场监管部门管吗？

[摘要]本案龙达公司的行为并非单一扰乱政府采购秩序行为，其两次向两个政府采购主管部门捏造事实、以非法手段取得证明材料进行投诉的行为已经构成不正当竞争行为，市监局宽城分局根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条 、第十一条 、第二十三条 的规定对其予以行政处罚并无不当。

（2020）吉01行终153号，摘录如下：

1、原审审理查明，2019年1月7日，市监局宽城分局（原长春市工商行政管理局宽城分局）接到原长春市工商行政管理局交办的吉林省市场监督管理厅案件交办函，称 光电公司举报龙达公司在招标过程中编造、传播虚假信息，损害光电公司商业信誉，实施商业诋毁行为。

福建省财政厅在针对投诉事项调查时，通过调取现场监控录像，未发现存在大声喧哗情形，认定投诉人该投诉事项缺乏事实依据，不能成立。

福建省财政厅于2019年6月25日下达了《关于福建医科大学附属第一医院同视机采购项目投诉的处理决定》（闽财购［2018］17号），驳回龙达公司的投诉。

深圳市财政委员会经查询相关网站均未将光电公司记入全国政府采购严重违法失信行为记录名单，于2019年1月17日下达了《政府采购投诉处理决定书》（深财字［2019］12号），驳回了龙达的投诉。

市监局宽城分局认为龙达公司从2018年3月27日开始到12月4日的8个多月时间里，分别两次向两个不同地域的福建省和深圳市的政府采购主管部门投诉，且两次都是在没有事实依据的情况下投诉，明显具有主观上的故意，其目的就是通过恶意投诉不让光电公司中标，是典型的不正当竞争，其行为已经构成商业诋毁，因其商业诋毁行为未达到情节严重程度，故按照最低限处以罚款，并于2019年6月28日作出长宽工商行处字［2019］89号《行政处罚决定书》，责令龙达公司立即停止违法行为、消除影响，给付10万元的行政处罚。

龙达公司对该《行政处罚决定书》不服，向市政府申请行政复议。

市政府作出的长府复［2019］3430号《行政复议决定书》，经审查认为市监局宽城分局作出的长宽工商行处字［2019］89号《行政处罚决定书》并无不当，决定予以维持。

龙达公司不服诉至原审法院，请求判令撤销市监局宽城分局作出的长宽工商行处字［2019］89号《行政处罚决定书》；撤销被告市政府作出的长府复［2019］3430号《行政复议决定书》。

2、原审法院认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条 规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖”、《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称反不正当竞争法）第四条 第一款 “县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处”，全国人大法工委编写的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）释义中明确“违法行为发生地”为违法行为的着手地、发生地、结果地。

本案中，龙达公司的实际经营地点位于市监局宽城分局管辖区域内，可以认定为违法行为的着手地，根据上述规定，市监局宽城分局具有对不正当竞争行为的行为进行查处的法定职权。

龙达公司自2018年3月27日至12月4日期间，在没有事实依据的情况下，分别向两个不同地域的政府采购主管部门针对案外人光电公司进行投诉，明显具有损害他人商誉的主观故意，市监局宽城分局依此于2019年6月28日作出长宽工商行处字［2019］89号《行政处罚决定书》，对龙达公司作出责令立即停止违法行为、消除影响，10万元罚款的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法。

市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，在法定期限内受理原告龙达公司的复议申请并作出复议决定，程序合法，其在行政复议程序中收集市监局宽城分局提供的证据作出的复议决定具有事实和法律依据。

龙达公司的诉请无法律依据，原审法院不予支持。

综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 之规定，判决驳回了龙达公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由龙达公司负担。

3、上诉人龙达公司不服，上诉称:

一、原审认定上诉人的实际经营地点为违法行为的着手地缺乏事实根据及法律依据。

原审将上诉人的投诉行为发生地认定为长春市宽城区，但上诉人自2018年3月27日至12月4日期间的两次投诉行为发生在两个不同地域。

原审认定了上诉人向两个不同地域的政府采购部门投诉，但未具体说明上诉人如何“着手”，就认定上诉人的“实际经营地点”系“着手地”缺乏事实根据。

另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条 的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规、地方性法规为依据本案，原审依据全国人大法工委编写《行政诉讼法》释义，作为解释“违法行为发生地”的法律依据，属适用法律错误。

二、原审认定被上诉人市监局宽城分局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法，是错误的。

第一，本案被上诉人不是适格执法主体。

行政处罚法第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

法律、行政法规另有规定的除外。

”反不正当竞争法第四条规定:“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处；法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。

”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（市场监管总局令第2号）第七条规定:“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外”。

按上述规定，反不正当竞争法的执法主体应当是县级以上人民政府市场监督管理部门，包括县级、市级、省级乃至总局。

本案中，被上诉人是长春市工商行政管理局的派出机构，既不是县级市场监督管理部门，也不是市级市场监督管理部门。

因此，被上诉人不是适格的反不正当竞争法的执法主体。

第二，本案所涉上诉人对案外人光电公司的投诉，系上诉人行使法律赋予的权利。

首先，上诉人作为政府采购的参与人，依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）规定的程序进行投诉并无不当。

其次，上诉人的投诉内容或有不当，但受理投诉的部门已予以驳回，并且案外人光电公司在上诉人投诉后仍中标，可以证明其在政府采购程序中的权利未受影响，同时其商业信誉并未受到损害。

第三，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十七条 第一款 规定:投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。

第七十三条规定:供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。

本案中，即便上诉人的投诉行为不当，也应当适用前述条款予以处理，而不应当适用反不正当竞争法。

并且，受理上诉人投诉的直接主管部门仅驳回上诉人的投诉，并未认定上诉人的投诉行为违法，而被上诉人越过直接主管部门认定上诉人投诉行为违法，属于越权执法。

第四，上诉人的投诉行为没有损害案外人光电公司的商业信誉、商品声誉。

反不正当竞争法第十一条规定:“经营者不得编造、传播虚假信息或者误导性信息，损害竞争对手的商业信誉、商品声誉。

”第二十三条规定:“经营者违反本法第十一条规定损害竞争对手商业信誉、商品声誉的，由监督检查部门责令停止违法行为、消除影响，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上三百万元以下的罚款。

”按照上述规定，该不正当竞争行为有两个构成要件:其一，编造、传播虚假信息的行为；其二，致竞争对手商业信誉、商品声誉损害的后果。

本案中，上诉人仅向投诉处理部门投诉，并未在其他任何场合对投诉内容进行编造和传播，没有证据证明上诉人存在传播虚假信息，致竞争对手的商业信誉、商品声誉受到实际损害。

因此，上诉人的投诉行为不构成反不正当竞争法意义上的不正当竞争行为。

三、本案原审庭审中，被上诉人市监局宽城分局陈述，本案系案外人光电公司投诉，省市场监管厅根据指示交办此案。

对此，上诉人认为被上诉人作为行政执法机关，不能因为有人上访，就越权处罚上诉人。

上诉人也是行政相对人，应当依法受到法律的同等对待。

综上，请求二审人民法院撤销长春市宽城区人民法院（2020）吉0103行初11号行政判决；撤销市监局宽城分局作出的长宽工商行处字［2019］89号行政处罚决定书；撤销市政府作出的长府复［2019］3430号行政复议决定书；诉讼费用由二被上诉人承担。

4、本院认为:

一、关于被上诉人市监局宽城区分局的行政处罚主体资格的问题。

参照国务院办公厅《关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函》，明确了大、中城市区一级工商行政管理局改为市工商行政管理局的分局，属于工商行政管理机关内部管理关系的调整。

原区（县）工商行政管理局改为市工商行政管理局的分局后，不改变其依据有关法律、法规享有的行政管理职权，可以其名义作出具体行政行为。

本案市监局宽城区分局为宽城区工商行政管理主管部门，其有权对宽城区范围内的违法行为进行调查、处理的法定职责。

二、关于被上诉人市监局宽城区分局是否有管辖权的问题。

全国人大法工委编写的行政处罚法释义中对“违法行为地”的解释，包括违法行为着手地、发生地、结果地。

本案中，被上诉人市监局宽城区分局认定上诉人龙达公司的违法行为是两次恶意投诉行为，两次举报材料上均载明了上诉人的经营地址。

被上诉人市监局宽城区分局以原告经营地作为其违法行为的着手地、结果地管辖本案并无不当。

三、关于上诉人龙达公司的行为是否构成不正当竞争行为的问题。

《中华人民共和国反不正当竞争法》第十一条 规定:“ 经营者不得编]]造、传播虚假信息或者误导性信息，损害竞争对手的商业信誉、商品信誉。

福建省财政厅在针对投诉事项调查后，认为龙达公司投诉的伪造合同、伪造业绩等事项所提供的证据不能说明合法来源；投诉的光电公司在扰乱招标现场秩序的事项经调查不存在，据此，驳回了龙达公司的投诉。

经深圳市财政委员会经查询相关网站其投诉的事实不存在，据此，驳回了龙达公司的投诉。

上诉人龙达公司在没有相应证据支持其部分投诉事项的情况下，在一年内，分别两次向两个不同地域的政府采购主管部门投诉，其损害光电公司在招、投标项目中的商业声誉，目的是影响其在项目中的中标机率。

上诉人龙达公司作为与光电公司经营同类商品的经营者，其行为显然属于不正当竞争行为。

市监局宽城分局认定其构成不正当竞争并作出行政处罚决定并无不当。

因龙达公司不正当竞争行为的实际影响较轻，故市监局宽城分局按照罚款的最低限予以处罚幅度适当。

上诉人龙达公司主张其行使的是投诉、质疑权，即使违法应当按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》的相关规定予以处罚。

本院认为，政府采购主管部门对向捏造事实、提供虚假材料或以非法手段取得证明材料进行投诉的行为可以按照实施条例的规定进行判断是否予以处理，但该处理针对的是扰乱政府采购秩序的行为， 而本案上诉人龙达公司的行为并非单一扰乱政府采购秩序行为，其两次向两个政府采购主管部门捏造事实、以非法手段取得证明材料进行投诉的行为已经构成不正当竞争行为，市监局宽城分局根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条 、第十一条 、第二十三条 的规定对其予以行政处罚并无不当。

被上诉人长春市人民政府在履行行政复议程序后，作出行政复议决定亦应予以维持。

综上，上诉人龙达公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条 、第八十九条 第一款 第（一）项 的规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

二〇二〇年十月三十日